Опубликовано в реферативном журнале: Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 5, История / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. истории. М., 2012. № 4. С. 157—164.
КОЭН А. БОЯТЬСЯ НЕЧЕГО: БЛИЖАЙШЕЕ ОКРУЖЕНИЕ Ф. Д. Р. И СТО ДНЕЙ, КОТОРЫЕ СОЗДАЛИ СОВРЕМЕННУЮ АМЕРИКУ
COHEN A. Nothing to fear: FDR’s inner circle a. the hundred days that created modern America. — N. Y.: The Penguin press, 2009. — 372 p.: ill.
В работе американского журналиста Адама Коэна рассматриваются первые сто дней президентства Ф. Д. Рузвельта — один из самых драматичных периодов в американской истории, когда были заложены основы политики Нового курса. Значительную часть книги составляет своеобразный групповой портрет пяти представителей ближайшего окружения Рузвельта, сыгравших наиболее заметную роль в подготовке и проведении предпринятых им реформ. Изучение их деятельности позволяет, помимо всего прочего, глубже понять и тот стиль руководства, который практиковал президент.
Как государственный деятель, Рузвельт отличался скорее прагматизмом, нежели жёсткой приверженностью какой-то определённой идеологии. Вступая в должность президента, он не имел детальной программы реформ, предпочитая экспериментировать и искать оптимальные решения методом проб и ошибок. Далеко не все его начинания в период Нового курса соответствовали тем взглядам, которых он придерживался до переезда в Белый дом. В выработке своей политики он во многом полагался на своих советников, предпочитая, чтобы у них были различные точки зрения по интересующему его вопросу, поскольку это позволяло ему выбрать наилучшее из предложенных решений. Ситуацию осложняла противоречивость его взглядов, предполагавших, к примеру, и сокращение бюджетных расходов, и в то же время реализацию программы помощи пострадавшим от Депрессии. Этими же обстоятельствами объясняется и неоднородность его команды: существовавший в ней разброс мнений нередко отражал те же взаимоисключающие позиции, между которыми колебался сам Рузвельт.
Именно поэтому среди изучаемых Коэном персонажей присутствуют такие разные люди, как феминистка Фрэнсис Перкинс — ярая сторонница расширения социальных программ — и Льюис Дуглас, с не меньшим упорством выступавший за сокращение бюджетных расходов, что нередко приводило к серьёзным конфликтам между ним и другими советниками президента. В администрации Рузвельта они заняли должности соответственно министра труда и директора Бюджетного бюро. Кроме них в описываемый круг лиц вошли Рэймонд Моули, министр сельского хозяйства Генри Уоллес и глава Администрации федеральной помощи в чрезвычайных обстоятельствах Гарри Хопкинс.
К началу президентской кампании 1932 года Америка подошла в состоянии тяжелейшего экономического кризиса, безработица охватывала от четверти до трети трудоспособного населения. Ситуацию усугубляла политика президента Г. Гувера, который, оставаясь приверженцем максимальной свободы рынка, отказывался принимать меры по государственному регулированию экономики и оказанию помощи малоимущим. Рузвельт, напротив, выступил с программой радикальных преобразований, что позволило ему одержать убедительную победу на выборах. Вступив в должность в марте 1933 г., он развил исключительно активную деятельность, заявив в своей инаугурационной речи, что «бояться следует прежде всего самого страха». В первые месяцы его президентства, известные как «Сто дней», были запущены сразу несколько важных реформ, направленных на оздоровление экономики. Столь энергичные меры позволили не только улучшить положение населения, но и переломить царившие в обществе депрессивные настроения, вселяя надежду на выход из кризиса.
В подобных условиях ближайшее окружение президента «получило огромное влияние — и редкий шанс изменить ход истории» (с. 8). В период «Ста дней» наибольшим влиянием пользовался Дуглас; благодаря его содействию Рузвельту удалось, в частности, провести через Конгресс Акт об экономии, предусматривавший значительное сокращение государственных расходов. В последующие месяцы, напротив, возобладала оппозиционная Дугласу социал-либеральная группа в составе Перкинс, Уоллеса и Хопкинса, защищавших и развивавших идеи эры прогрессивизма (1890‑е — 1920‑е годы), включая расширение социальных программ.
Сам Рузвельт поддерживал эти идеи довольно давно, ещё до кризиса 1929 года; некоторые из них он небезуспешно пытался реализовать на посту губернатора штата Нью-Йорк в 1929—1932 гг. Но для реализации такого рода проектов на национальном уровне требовалось значительное расширение полномочий правительства, а также привлечение дополнительных средств, поскольку во времена Гувера федеральный бюджет составлял всего 3 300 000 000 долларов.
Инаугурация Рузвельта состоялась 4 марта 1933 г. Вопреки обычной практике, он сформировал своё правительство заранее и привёл его к присяге в тот же день, с тем чтобы оно как можно скорее приступило к работе. Состав нового кабинета оказался довольно пёстрым и для многих неожиданным: наряду с демократами в него вошли трое республиканцев, министрам-протестантам предстояло работать вместе с двумя католиками, а Перкинс стала первой женщиной в истории США, получившей министерский портфель. Такой состав правительства отражал прагматизм Рузвельта, нацеленного на скорейший практический результат.
Самой насущной проблемой к этому моменту был банковский кризис: продолжающиеся банкротства подрывали доверие населения к банкам, что грозило массовым изъятием вкладов и полным крахом всей банковской системы. В ночь с 5 на 6 марта Рузвельт объявил банковские каникулы сроком до 9 марта (позднее они были продлены), надеясь за это время найти способ стабилизировать положение. 9 марта Конгресс принял Чрезвычайный акт о банках, который в тот же день был подписан Рузвельтом. Закон был подготовлен Моули и министром финансов У. Х. Вудином при участии ряда экспертов, в числе которых были и бывшие помощники президента Гувера, имевшие большой опыт в этой области. Вечером 12 марта Рузвельт выступил с радиообращением к нации; подобные «беседы у камина» он практиковал, ещё будучи губернатором Нью-Йорка. Ему удалось убедить граждан, что банковский кризис позади. Первые банки начали открываться 13 марта, а к концу месяца на депозиты поступило уже около миллиарда долларов; ещё столько же было вложено в апреле.
Продолжением банковской реформы стал подписанный 16 июня Акт о банках (закон Гласса — Стиголла), ужесточавший регламентацию банковской деятельности и кроме того вводивший систему страхования вкладов. Любопытно, что его принятие было инициативой Конгресса, тогда как Рузвельт первоначально выступал против системы страхования вкладов и открыто обещал наложить вето на весь закон, если это положение не будет из него удалено, но вынужден был отступить, поскольку было ясно, что законопроект пользуется поддержкой достаточно большого числа депутатов и преодолеть вето не составит труда. Значение системы страхования вкладов президент-реформатор осознал гораздо позже.
Следующей инициативой Рузвельта стало сокращение бюджетных расходов, в пользу которого выступали деловые круги и многие экономисты. 15 марта Конгресс принял Акт об экономии, подготовленный под руководством Дугласа. Он и Моули в этот период пользовались наибольшим доверием президента; их ежедневные совещания с Рузвельтом, проходившие по утрам, когда тот был ещё в постели, прозвали «прикроватным кабинетом».
После того, как эти две наиболее неотложные проблемы были успешно разрешены, Рузвельт, выполняя своё предвыборное обещание позаботиться о благополучии не только деловой элиты, но и простых американцев, попытался ликвидировать сельскохозяйственный кризис. Уоллес уже довольно давно вынашивал идею государственных дотаций фермерам за сокращение посевных площадей, не без оснований исходя из того, что основной причиной кризиса является перепроизводство, в то время как специфика отрасли не позволяет фермерам сокращать посевы подобно тому, как сокращается производство в промышленности в случае пресыщения рынка. В начале марта Департаментом сельского хозяйства был подготовлен Акт о сельскохозяйственном регулировании, вводивший такие дотации. Уоллес рассчитывал, что он будет принят уже к 15 марта, т. е. до весеннего сева, однако дебаты в Сенате затянулись на два месяца. 12 мая Акт был подписан Рузвельтом, что положило начало радикальным переменам в аграрном секторе.
Команда Рузвельта спешила также принять меры по оздоровлению промышленности, однако разработка соответствующего законодательства затянулась из-за серьёзных разногласий между заинтересованными сторонами. Перкинс, поддерживая лидеров рабочего движения, выступала за включение в законопроект положений о минимальной заработной плате, максимальной продолжительности рабочего времени, запрете детского труда и дополнительных гарантиях прав профсоюзов, а также за реализацию масштабной программы общественных работ. 31 марта Рузвельт подписал принятый Конгрессом Акт о чрезвычайных работах по сохранению окружающей среды, представлявший собою программу государственного трудоустройства безработных, направленную в основном на сохранение природных ресурсов. Уже к середине июля в 1300 трудовых лагерях были трудоустроены 275 000 человек, на иждивении которых находились около миллиона членов их семей. Однако попытка запустить более широкую программу общественных работ натолкнулась на сопротивление Дугласа, выражавшего интересы деловой элиты, которая добивалась снижения налогов и, соответственно, сокращения государственных расходов. Ситуацию осложняла недооценка важности общественных работ самим Рузвельтом. Предложенные Перкинс новации в области трудового права также вызвали резкую критику со стороны работодателей. Позднее, уже во время рассмотрения готового билля в Конгрессе, дополнительные опасения среди его противников вызвали широкие полномочия, которые законопроект предоставлял президенту; некоторые критики даже обвиняли Рузвельта в диктаторских устремлениях. Акт о восстановлении национальной промышленности был принят только в июне (подписан 16 июня). В окончательном виде он предусматривал разработку кодексов честной конкуренции в различных отраслях (за их нарушение предусматривались санкции вплоть до отзыва лицензии), вводил минимальную заработную плату и максимальную продолжительность рабочей недели, расширял права профсоюзов и содержал программу общественных работ с бюджетом 3 300 000 000 долларов только на первый год.
Великая депрессия заставила политическую элиту изменить также своё отношение к проблеме бедности. До биржевого краха 1929 года преобладающим было убеждение, что её причиной в большинстве случаев является обычная лень, поэтому пособия назначались крайне неохотно и в основном местными органами власти, в крайнем случае штатами. В условиях стремительно растущей безработицы стало ясно, что этого недостаточно. Первые попытки создать систему социальной помощи на федеральном уровне, предпринятые при Гувере, носили половинчатый характер (основная ответственность по-прежнему возлагалась на власти штатов) и по существу провалились. Любопытно, что и Рузвельт, много сделавший для развития системы социальной защиты в штате Нью-Йорк в бытность свою губернатором, долгое время не считал необходимым запускать в этой области какие-либо программы общенационального масштаба. Став президентом, он изменил своё мнение. 12 мая 1933 г. он подписал Акт о федеральной помощи в чрезвычайных обстоятельствах, подготовленный по его поручению Хопкинсом, У. Ходсоном и Р. Ф. Вагнером и содержавший широкую программу развития социальной поддержки малоимущих с совместным финансированием из федерального бюджета и бюджетов штатов. Первоначальный бюджет федеральной части программы составлял 500 млн. долларов. Вопреки требованиям немногочисленной парламентской оппозиции для администрирования программы было создано самостоятельное федеральное агентство — Администрация федеральной помощи в чрезвычайных обстоятельствах (FERA) — с правом определять правила использования правительственных грантов, обязательные для исполнения всеми штатами. Агентство возглавил Хопкинс. С мая 1933 по конец 1935 г. суммарный размер грантов, выделенных штатам, составил 3 млрд. долларов. На пике выполнения программы, в январе 1935 г., помощь FERA получали свыше 20 млн. человек — 16% населения США.
К середине июня, таким образом, все важнейшие законы, составившие фундамент политики Нового курса, были приняты; теперь перед администрацией стояла новая задача — воплотить нововведения в жизнь. Этот рубеж стал окончанием периода «Ста дней».
В эпилоге к книге среди прочего рассматривается и последующая судьба её основных персонажей. Первым из команды президента выбыл Моули; в результате конфликта с Рузвельтом и госсекретарём К. Халлом после Лондонской экономической конференции 1933 года он отошёл от работы в администрации, хотя и продолжал сотрудничество с президентом. Во второй половине 1930‑х годов, неожиданно для многих, выступил с резкой критикой Рузвельта, отвергнув его программу дальнейших реформ, продолжавших политику Нового курса; в последующие годы фактически примкнул к консерваторам. Отношения Рузвельта с Дугласом начали портиться уже к концу «Ста дней» из-за принципиальных разногласий в финансовых вопросах. В конце 1934 г. Дуглас ушёл из администрации и в дальнейшем выступал с резко консервативных позиций, подвергнув ожесточённой критике едва ли не все решения Рузвельта, принятые после подписания Акта об экономии. В послевоенные годы был известен как ярый противник движения за гражданские права. Перкинс, Уоллес и Хопкинс, напротив, продолжали активно сотрудничать с Рузвельтом на всём протяжении его пребывания в Белом доме. Хопкинс в годы Второй мировой войны успешно выполнил целый ряд важнейших дипломатических поручений, его называли «персональным министерством иностранных дел Рузвельта».
Подводя итоги, автор отмечает, что масштаб преобразований, осуществлённых при Ф. Д. Рузвельте, позволяет рассматривать Новый курс как мирную революцию, сопоставимую по своему значению с такими переломными моментами американской истории, как Война за независимость и Гражданская война. Если до 1932 г. федеральное правительство в области внутренней политики оставалось по существу в положении пассивного наблюдателя, то при Рузвельте оно выступило уже как активный субъект, обладающий мощными средствами воздействия на ситуацию в стране; эти широкие полномочия сохранились за ним и в дальнейшем. Реформы Нового курса означали отказ от концепции невмешательства государства в экономические процессы. «Здоровый индивидуализм» предшествующей эпохи сменился новой философией взаимной ответственности, в рамках которой идеи свободного рынка совмещались с осознанием необходимости обеспечить государственную поддержку малоимущим. Основы этой политики, особенно её первого этапа, который пришёлся на первый президентский срок Рузвельта, были заложены именно в период «Ста дней», когда законотворческая деятельность его команды реформаторов была особенно интенсивной.
В 1960‑е годы своеобразным продолжением идей Нового курса стала программа «великого общества» президента Л. Б. Джонсона. В последующие десятилетия некоторые программы, запущенные при Ф. Д. Рузвельте и Джонсоне, были свёрнуты пришедшими к власти консерваторами-республиканцами, но базовые завоевания эпохи Нового курса остаются в силе до сих пор; следовательно, заключает Коэн, «Рузвельт, Перкинс, Уоллес, Хопкинс и остальные архитекторы Нового курса — подобно Джорджу Вашингтону и отцам-основателям, а также Аврааму Линкольну, его кабинету и генералам — построили нечто, что стало важнейшей, неотъемлемой частью Америки» (с. 318).
М. М. Минц